Andreu Ulied
Enginyer de camins i director de MCRIT
“És absurd anar més enllà de les reserves previstes en el Pla territorial metropolità de Barcelona” es va afirmar en relació a l’ampliació del port i l’aeroport a l’últim document del 2018 sobre l’Estratègia DELTA, on van participar Port, Aeroport, RENFE, ADIF, totes les institucions municipals, comarcals i autonòmiques. I tot i així, al llarg del 2021 es va produir un intens debat sobre la necessitat d’ocupar més sòl al delta del Llobregat per tal d’ampliar l’aeroport, d’acord amb els plans d’AENA.
La governança d’aquestes grans infraestructures d’interès general és molt complexa, tant com les tramitacions ambientals i urbanístiques. Tal i com afirmava l’Estratègia DELTA, és raonable pensar que una major coordinació entre les grans infraestructures i una adequada regulació dels mercats de transport, milloraria substancialment la gestió de les infraestructures existents, evitant ocupar més sòl i reduint els impactes socials i ambientals associats. Per debatre aquesta qüestió, es va convidar a Jordi Torrent, cap d’estratègia al Port de Barcelona, Sonia Corrochano, directora de l’Aeroport Josep Tarradellas Barcelona – El Prat, i Pere Macias, coordinador del Pla de Rodalies de Catalunya a participar a una taula rodona organitzada per la Fundació Catalunya Europa, el Pla Estratègic Metropolità de Barcelona (PEMB) i el Club de Roma.
A Europa compartim la idea que cal coordinar les infraestructures des de l’administració pública i, al mateix temps, que les administracions han de regular els mercats adequadament – internalitzant els costos ambientals i socials – per afavorir la competència entre els operadors privats, i l’eficiència. Hi ha, però, notables diferències entre els països. Al Regne Unit es van privatitzar pràcticament totes les infraestructures i la participació pública es limita a la regulació del sòl i dels mercats. Espanya és a l’altre extrem, la coordinació de les infraestructures i els serveis portuaris, aeroportuaris i ferroviaris està força centralitzat, amb una gran participació d’institucions de l’Estat com Renfe, ADIF i Puertos del Estado, que no tenen gaire equivalents en altres països europeus.
Des de les institucions catalanes i la societat civil, sempre hi ha hagut interès en participar en la planificació estratègica i la gestió d’aquestes infraestructures, i s’ha pogut fer, en certa mesura, des dels plans territorials i urbanístics i també des dels plans estratègics. Des del primer Pla Estratègic Metropolità als anys 80 fins l’actual, la planificació estratègica constitueix la plataforma ideal perquè aquest tipus de reflexió i negociació, entre diferents escales administratives, empreses públiques i privades i agents socials i econòmics, es pugui fer.
No obstant, és un procés inevitablement complex si tenim en compte que cadascuna de les institucions implicades en la planificació i gestió d’aquestes grans infraestructures té una personalitat jurídica diferent. En el cas de l’aeroport, AENA és una de les empreses top 10 de l’IBEX-35 amb el 49% del capital privat. En el cas del port, les autoritats portuàries espanyoles són organismes públics amb personalitat jurídica i patrimoni propi que s’integren en Puertos del Estado. I en el cas dels ferrocarrils, Renfe és una entitat pública amb diferents societats públiques (com Renfe viajeros SA o Renfe mercancías SA), i ADIF és una entitat pública empresarial de l’Estat que administra infraestructures ferroviàries que són de titularitat de l’Estat.
A més, la societat catalana té la percepció que la reflexió estratègica porta molts anys sobre la taula i no avança. També, que en els moments en què es proposa un projecte en concret després d’anys de discussions, el debat públic es precipita i es torna, paradoxalment, escassament informat. Aquest ha estat el cas de la proposta presentada per AENA sobre l’ampliació de l’aeroport, discussió on els tècnics i experts que més coneixen els projectes a debat han intervingut poc en públic. Probablement, tot i que el marc legal sigui molt garantista, hi ha una gran desconfiança entre administracions, entre administracions i empreses, i encara més amb la ciutadania. Per això, abans que es construeixi un projecte com l’ampliació de l’aeroport han de passar molts anys d’estudis, períodes d’informació pública, i declaracions ambientals que en aquest cas han d’aprovar fins i tot institucions europees.
La governança de les grans infraestructures d’interès general
Segons Sonia Corrochano, des del punt de vista de la planificació i de les inversions, la regulació aeroportuària espanyola és clara. En termes de planificació, els aeroports de la xarxa AENA tenen com a marc general el programa DORA, que estableix previsions quinquennals d’inversions. I en termes d’inversions, el marc normatiu que les habilita s’estableix en el Pla Director de cada aeroport, un procés obert on participen totes les administracions i els diferents actors interessats. La seva elaboració requereix d’un procés de tramitació de 2 anys. L’últim Pla Director, vigent des de 1999, va ser possible gràcies a una declaració conjunta estratègica entre els responsables de les principals administracions: l’Alcalde de Barcelona, l’Alcalde del Prat, el President de la Generalitat i el Ministre de Foment. Aquest estableix que les pistes de l’aeroport poden arribar a les 90 operacions a l’hora. Però, des de 2002 amb la Declaració d’Impacte Ambiental aquesta xifra no es pot assolir perquè s’ha introduït una limitació en l’ús de les pistes amb l’objectiu de reduir al màxim l’impacte acústic. AENA, com a gestor portuari, té el deure d’informar si s’ha arribat al límit i proposar un debat sobre les propostes i alternatives, des d’un punt de vista tècnic, i empresarial. Però, no té competència per prendre les decisions polítiques.
Pere Macias està d’acord que si no hi ha acords estratègics, les infraestructures no es poden fer. Per exemple, des del 2000 fins al 2018 des del govern central es va optar per afavorir la centralitat de Madrid a través de l’alta velocitat, connectant les ciutats capitals de província amb Madrid en menys de 3 hores en tren. La conseqüència ha estat una reducció d’inversions en la xarxa convencional de passatgers i de mercaderies.
El sector ferroviari, en aquest cas, també té un model de governança relativament complex, igual que Alemanya i França. Rodalies opera sobre una infraestructura que és de propietat de l’Estat, i que està administrada per una empresa pública que és ADIF. El servei de Rodalies és titularitat de la Generalitat, però li encarrega a Renfe, que l’opera sobre la infraestructura del Ministeri que administra ADIF. No obstant, l’Estat es va comprometre a culminar el traspàs del servei de Rodalies a la Generalitat i a dotar-la del finançament necessari per a poder determinar la companyia més adequada per operar el servei (RENFE, FGC, SCNF, etc.). Segons Macias encara no ha arribat aquest moment, si bé estem en un any extraordinari pel que fa al nombre de licitacions i execucions en la xarxa de rodalies.
Per Jordi Torrent, la governança dels ports tampoc s’escapa d’aquesta complexitat ja explicada. L’ordenament jurídic espanyol d’aplicació al Port de Barcelona consta de dues peces: la Ley de Puertos i el Reglament de Serveis Portuaris de la Unió Europea, d’aplicació directa a Espanya. Un model similar al d’Itàlia, i molt allunyat d’Alemanya, Holanda, Bèlgica o França. El Port de Barcelona sempre ha defensat una major autonomia de gestió, sobretot en la fixació de les taxes i en la capacitat de resposta davant l’evolució del mercat. Un model de governança que pateix traves burocràtiques, i que a vegades es podrien resoldre des de l’administració sense necessitat de canviar-lo.
La coordinació entre les infraestructures del delta del Llobregat
La coordinació aèria-ferroviària és important per les tres infraestructures. Un aspecte que es va tractar especialment és l’optimització i la millora de les pistes de l’aeroport i el paper que l’aeroport pot tenir a escala internacional. Segons Torrent els vols intercontinentals són molt importants no només pels passatgers, sinó també per la logística i la càrrega aèria. L’ampliació de l’aeroport, doncs, també és important pel port. En aquest sentit, hi ha la vocació que l’aeroport de Barcelona creixi i es converteixi en continental. Corrochano afirma que hi ha una ineficiència que no es pot millorar tècnicament, perquè implica la longitud de les pistes que els avions necessiten per enlairar-se. “Si es van afegint vols de llarg radi, pot ser que no puguem assumir tantes arribades perquè es necessitarà utilitzar la pista més llarga, la de les arribades”.
Per sobrepassar la limitació de les pistes, una de les solucions que es va proposar va ser substituir els vols de curta durada pel tren. Però per Corrochano no és suficient, perquè només suposaria una reducció del 6% del trànsit aeri, un marge molt petit per créixer. A més, la majoria dels passatgers que alimenten aquest llarg radi no arriben per tren, sinó que arriben en avió des de diferents punts d’Europa. Per tant, segons Corrochano la complementarietat s’ha de fomentar, però no és la solució pel creixement futur de l’aeroport de Barcelona. Des d’una visió diferent, Pere Macias va emfatitzar que aquest 6% podria créixer fins a un 20% si hi hagués una millor coordinació aèria-ferroviària. Però per potenciar que els passatgers utilitzin el tren en comptes de l’avió, cal apostar pel Corredor Mediterrani, refer l’Eix de l’Ebre, millorar la connexió i les freqüències amb França - actualment només hi ha dos trens al dia - i potenciar els trens nocturns. Per millorar la connexió amb París faria falta arreglar dos trams ubicats a França, el primer dels quals té calendari i el segon no. Però també falta augmentar la competència, ja que reduiria els preus i faria augmentar les freqüències.
Corrochano exposa també els nous Plans Directors de l’aeroport de Reus i de Girona com a estratègia de coordinació aèria-ferroviària. Aquests dos Plans Directors ja s’estan tramitant per afavorir el creixement dels aeroports de Reus i Girona i millorar la connexió amb Barcelona. A curt termini, l’activitat anirà creixent abans a l’aeroport de Girona, on ja està planificada la construcció de l’estació d’alta velocitat i la connexió amb Barcelona, que es farà entre el 2022-2026. Si parlem de Reus, ara mateix s’està fent un estudi ferroviari de tota la zona per veure quina solució és la més adient. En ambdós aeroports hi podria anar un tràfic punt a punt, però en cap cas per enllaçar amb un vol de llarg radi.
Pel que fa a la coordinació portuària-ferroviària, Jordi Torrents assegura que el Port de Barcelona, igual que d’altres a l’Estat, és un cas d’èxit pel que fa al traspàs de mercaderies de les carreteres als trens. Avui en dia, la major part dels trens de mercaderies que passen per Catalunya surten del Port de Barcelona, arribant aquest 2021 a les 10.000 circulacions ferroviàries. No obstant, també reclama que són importants les inversions pendents en infraestructures de connexió amb el Port.
Conclusió
La sessió sobre grans infraestructures metropolitanes d’interès general ha servit per posar sobre la taula que l’actual model de governança que envolta cadascuna d’elles és complexa, i que això dificulta enormement la capacitat de coordinació i cooperació entre elles. Els llargs terminis de tramitació que requereixen els projectes, sumat als impactes socials, econòmics i ambientals que comporten els processos de decisió passats i presents, demanen que el procés de reflexió estratègica i de concertació sigui continuat. També, que la transmissió de la informació vers la ciutadania sigui professional i rigorosa, per part de les persones que coneixen veritablement la situació.
Davant d’aquest escenari, és necessari debatre a fons aquest complex marc normatiu i operatiu que regula aquestes infraestructures d’interès general a Espanya, i analitzar si seria convenient que anés evolucionant cap els models dels països del centre i del nord d’Europa, més descentralitzats i oberts a la cooperació amb institucions públiques locals i regionals, i empreses.
