Maite Vilalta
Profesora de Hacienda Pública en la Universitat de Barcelona y miembro del Consejo Asesor de la Fundación Catalunya Europa
Los gobiernos tienen en sus manos instrumentos para conseguir reducir las desigualdades individuales y territoriales. Todo depende de cómo los utilicen. Según cómo gasten y cómo obtengan los ingresos para financiar su gasto, estarán contribuyendo más o menos a evitar desigualdades y/o a reducirlas. El esquema es muy sencillo: si quienes contribuyen relativamente más a aportar ingresos a un gobierno, es decir, quienes pagan relativamente más impuestos, son quienes relativamente tienen más, y el gobierno utiliza estos ingresos para hacer políticas de gasto que favorecen a quienes relativamente tienen menos, se estará produciendo una redistribución que contribuirá a mejorar la situación inicial de la renta y la riqueza. Además de estos instrumentos de política fiscal, los gobiernos también tienen la potestad, porque así lo hemos convenido entre todos, de regular e intervenir en los mercados, a fin de poner límites a su funcionamiento y evitar que crezcan y se acentúen las desigualdades. Es el eterno debate entre mercado y sector público.
En un estado compuesto, como el nuestro, donde las competencias y tributos están repartidos entre diferentes niveles de gobierno (central, autonómico y local), surge otro debate en torno a cuál de ellos es el que está en mejores condiciones para realizar este tipo de políticas redistributivas. La literatura económica y la experiencia comparada ponen de manifiesto las dificultades que sean los gobiernos subcentrales, sobre todo los gobiernos locales, quienes asuman el objetivo de lograr una mejor redistribución de la renta y de la riqueza. La razón principal está ligada a la movilidad de la ciudadanía. Los individuos tienden a desplazarse a ese municipio donde reciben un trato fiscal mejor, es decir, donde deben pagar menos impuestos y donde reciben más servicios públicos y de mejor calidad. Esto contribuye a provocar concentraciones de individuos relativamente ricos en unos territorios (en unos municipios) y concentraciones de individuos relativamente pobres en otros. Evidentemente, esto no ayuda a reducir las desigualdades, sino más bien al contrario. Y este debate toma aún más fuerza, es decir, tiene mucho más sentido cuando se trata de municipios que pertenecen a un área metropolitana. Es necesario averiguar qué está más justificado que hagan los gobiernos municipales que la integran y qué tiene más sentido que haga el gobierno metropolitano, para evitar concentraciones no deseadas de la ciudadanía y situaciones de desigualdad. Se trata de comprobar si la dimensión óptima para llevar a cabo determinadas políticas es la de los gobiernos municipales o la del gobierno metropolitano (que tiene una mayor dimensión), teniendo en cuenta tanto aspectos de eficiencia como de igualdad.
Precisamente de todo esto se habló en una sesión del ciclo de debates "La transformación de la ciudad" sobre la gobernanza metropolitana, que tuvo lugar el pasado 13 de octubre, organizada por la Fundación Catalunya Europa, el Pla Estratègic Metropolità de Barcelona y el Club de Roma. En una mesa con alcaldes y alcaldesas de municipios del Área Metropolitana de Barcelona (AMB) y de algunos municipios que están dentro del perímetro de la región metropolitana, se puso de manifiesto la necesidad de abordar tanto la financiación local como la marco competencial de los municipios y su relación con el gobierno metropolitano.
Quedó claro que los ayuntamientos, aunque no tienen en sus manos los instrumentos más adecuados para hacer políticas redistributivas (por ejemplo, los impuestos que gravan la renta, como el IRPF, por el lado de los ingresos, o las competencias en materia de sanidad, educación y servicios sociales, por el lado de los gastos), acaban dando respuesta a las demandas de la ciudadanía y, muy a menudo, esto les lleva a tener que asumir la prestación de determinados servicios que pueden acabar teniendo un impacto importante redistribuidor, hecho que se ha acentuado aún más con la pandemia.
Los ayuntamientos no se plantean si les toca o no realizar determinadas “cosas”, teniendo en cuenta el marco normativo actual: simplemente las hacen. El ayuntamiento es a menudo la primera puerta a la que llaman los ciudadanos cuando tienen una necesidad, una emergencia. Esto ha hecho que, a lo largo del tiempo, los municipios hayan ido asumiendo la prestación de determinados servicios (por ejemplo, las guarderías, la atención a la gente mayor, la vivienda, etc.) y hayan implementado determinadas iniciativas (por ejemplo, en materia de políticas de familia, de renta mínima, etc.) que probablemente están teniendo efectos redistribuidores. Por lo tanto, es por el lado del gasto (en lo que gastan) que los ayuntamientos están contribuyendo, de alguna manera, a combatir las desigualdades. Los alcaldes y alcaldesas hablaban de igualdad de oportunidades como uno de los objetivos que querían alcanzar, según decían.
La cuestión es si el modelo de financiación que tienen los municipios, basado fundamentalmente en la figura del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y en una subvención incondicionada que reciben de la Administración central, es el más adecuado para poder financiar este tipo de políticas. Y es en este terreno que resulta necesario encontrar un equilibrio entre el ejercicio de cierto grado de autonomía tributaria por parte de los ayuntamientos y el cumplimiento de algún principio de equidad intermunicipal. Autonomía y equidad deberían ser dos principios compatibles. Con el modelo de financiación actual, los ayuntamientos acaban disponiendo de un volumen de recursos por habitante que puede ser bastante diferente entre ellos. Esto hace que unos puedan prestar más servicios y de mejor calidad a sus ciudadanos que otros, simplemente porque tienen mayor capacidad tributaria. Hay que pensar si esto es lo que queremos, o bien si sería mejor introducir en el modelo algún mecanismo que nivelara los recursos que acabarán en manos de unos y otros. Y esto implica, sin duda, plantear en serio el tema de la equidad interterritorial y el papel de la supramunicipalidad.
En cuanto a la equidad interterritorial, habría que pensar en la necesidad de instrumentar un verdadero fondo de nivelación que hiciese que los ayuntamientos acabaran teniendo un volumen similar o igual de recursos para hacer frente a sus necesidades de gasto, pidiendo a los suyos ciudadanos el mismo esfuerzo fiscal. Esto es lo que debería conseguirse mediante la subvención incondicionada que reciben los municipios, procedente de la Administración central, en el modelo actual, algo que no ocurre.
En cuanto al papel de la supramunicipalidad, cabe pensar en la necesidad de replantear el tema competencial. No está suficientemente claro quién hace qué. La ciudadanía debería poder identificar qué servicios recibe de su ayuntamiento y cuáles son prestados (o aprovisionados) por entes supramunicipales (consejos comarcales, mancomunidades, diputaciones, área metropolitana). Hay determinadas políticas que, debido a su efecto redistribuidor, sería mejor que las hiciera un ente supramunicipal (por ejemplo, la garantía de una renta mínima o las políticas de vivienda). Y, en el caso del AMB, habría que abordar, entre otros, el sistema de cálculo de las aportaciones que recibe de los municipios que lo integran (sobre la base de qué criterio: de la capacidad fiscal del municipio o de los beneficios que éste recibe de los servicios prestados por el ente metropolitano?). Hacerlo de una forma u otra tiene implicaciones sobre la equidad.
Todos estos aspectos se trataron en el debate. Se habló de la heterogeneidad del territorio, de la necesidad de coordinar las políticas que llevan a cabo los distintos municipios, de la conveniencia de establecer unos mecanismos de colaboración intermunicipal, de la necesidad de rediseñar y reforzar las relaciones entre las diferentes instituciones gubernamentales (con el AMB, con la Generalitat, etc.). En definitiva, se habló de algunas problemáticas que, según sean resueltas, es decir, según sean financiadas o según la escala del ente público en que sean tratadas, pueden contribuir a mejorar mucho las condiciones de vida de la ciudadanía.
Las desigualdades sociales, los recursos municipales y la financiación metropolitana”, es una jornada organizada por la Fundación Catalunya Europa, el Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (PEMB) y el Club de Roma, que forma parte del ciclo de debates "Metrópolis Multinivel" del proceso participativo Barcelona Demà Compromís Metropolità 2030, puesto en marcha por el PEMB. Encontrarás más información aquí.
