Estrategias territoriales ante la nueva mirada en la industria
Jordi Boixader Solé
Moisès Jordi Pinatella
Miembros de la junta de la Sociedad Catalana de Ordenación del Territorio (SCOT)
El debate “Nuevas actividades, nuevos usos: planificación estratégica de las ciudades” tuvo lugar el 11 de marzo de 2022 en el Palau Macaya organizado por la Fundación Cataluña Europa, la Sociedad Catalana de Ordenación del Territorio, La Fundación La Caixa, el Club Roma, y ??con el apoyo del AMB, la Diputación de Barcelona, ??el Ayuntamiento de Barcelona, ??el Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet y el Ayuntamiento de El Prat de Llobregat. En este artículo, reflexionamos sobre los aspectos tratados, fundamentalmente centrados en la relación entre la ciudad y el tejido económico e industrial a partir de las herramientas de planificación territorial, urbanística y estratégica de las administraciones locales y supralocales.
Continuidad y cambio en el esperado regreso de la industria
La industria ha sido parte esencial de las ciudades durante siglos, con la actividad manufacturera insertada dentro de la misma trama urbana. Sin embargo, en las últimas décadas se ha producido una doble deslocalización: por un lado el planeamiento urbanístico ha delimitado espacios segregados para la actividad económica en la periferia de las ciudades y, por otro, la globalización ha comportado el traslado de la producción industrial en otros países. Este desplazamiento espacial es uno de los aspectos más visibles de una separación más profunda que se va abriendo a partir de los años ochenta entre los imaginarios de prosperidad del país (y de las ciudades) y la industria.
Así las cosas, los datos del último índice de innovación regional en Europa sitúan a Cataluña sólo en el grupo de innovadores moderados a mucha distancia de los líderes y también por detrás de los casos con los que históricamente nos habíamos comparado: Roine-Alps, Emilia-Romanya, Gran Manchester, etc. Con todo, se constata que la industria sigue siendo la columna vertebral de la economía y, de forma creciente, la reindustrialización ocupa un lugar central dentro de las preocupaciones de la sociedad catalana. (Fuente: Regional Innovation Scoreboard 2021)
Desde el punto de vista territorial, es esencial reconocer los elementos de continuidad y los de cambio del retorno a la industria. Entre los primeros figuran cuestiones fáciles de entender pero que en general poco se atienden: el valor de los sistemas productivos locales, muchos de los cuales han mostrado ampliamente capacidades de resistir las crisis y evolucionar; las empresas existentes en casi toda la geografía como motores de dinamización de ciudades y pueblos que siempre serán más fáciles de ayudar que crear nuevas; las concentraciones de conocimiento en Barcelona, ??Cerdanyola, Castelldefels, Barcelona, ??Vic, Solsona… que podrían conectarse mucho más con la producción convirtiéndose en un gran motor para innovar en los productos, servicios, procesos, etc.
En paralelo, la reemergencia industrial afronta elementos de cambio, es decir, nuevas necesidades y realidades que las empresas y las administraciones deben afrontar para asegurar un correcto encaje en el territorio. Entre ellas cabe destacar la aparición de una industria más digital que genera nuevas formas de fabricación y que en muchos casos puede convivir con la actividad residencial, la oportunidad de volver a producir aquí lo expulsado, la competencia entre actividad logística e industrial por el mismo suelo, la distribución urbana de mercancías de última milla que cambia las dinámicas de distribución, la voluntad de integrar los polígonos en las ciudades con todos los servicios necesarios, la preferencia del talento por localizaciones urbanas de calidad o la capacidad de la iniciativa privada para plantear macroproyectos alejados de los planeamientos públicos.
En el cruce de continuidad y cambio seguro que jugará un papel importante la escala territorial con la que observamos y actuamos sobre los fenómenos, pero no es ésta la única dificultad con la que nos encontramos sino que también existe el reto de acomodar las diferentes escalas temporales con las que juegan: i) las empresas que hacen de la velocidad en la toma de decisiones una ventaja; ii) los trámites administrativos de voluntad garantista; iii) los ritmos más lentos de las vocaciones productivas que tienen que ver con la formación de las personas y las inversiones privadas y públicas; y iv) las transformaciones territoriales que necesitan de patrones y estructuras de orden de muy largo plazo que, además, son irreversibles en muchos sentidos.
El papel de la administración local en el impulso industrial
Es necesario impulsar la industria y los poderes locales tienen un papel esencial en relación con la localización física de las empresas. Sin embargo, la relación entre las administraciones locales y la industria no siempre ha sido fácil ya que tradicionalmente ésta ha sido percibida como incompatible con la actividad residencial. En consecuencia, la actividad económica se ha ido trasladando desde los centros urbanos hacia las periferias en espacios segregados.
En este marco, los ayuntamientos han tendido prestar más atención a las áreas residenciales y han descuidado los polígonos industriales dado que “las empresas no votan” aunque miles de vecinos y vecinas pasan buena parte de su día en estos entornos. No se trata tanto de un hecho premeditado sino más bien de un coste de oportunidad ya que, en la situación de recursos económicos limitados, se han privilegiado aquellas actuaciones con mayor visibilidad e impacto a corto plazo. De ahí derivan algunas deficiencias importantes de los polígonos industriales en relación a la vía pública y las aceras, las conexiones viarias, la seguridad, los suministros o las infraestructuras de saneamiento.
En la misma línea, esta visión hacia la industria ha tendido a impulsar unas tramitaciones administrativas muy complejas para la actividad económica que se traducen en planeamientos urbanísticos a menudo demasiado restrictivos (en relación a los usos permitidos, el techo edificable o la volumetría) ya unas licencias urbanísticas que se eternizan en el tiempo. Tal y como apuntó la urbanista Maria Buhigas "los instrumentos de planeamiento son una herencia de cuando la actividad económica era conflictiva con la residencial". En algunos casos esta prevención puede ser todavía hoy razonable atendiendo a las posibles externalidades de las empresas pero en otros muchos suponen un freno para actividades limpias y que generan pocos impactos negativos más allá del tráfico de carga y descarga. Parece evidente que el necesario control de la legalidad urbanística debe desplazarse hacia la disciplina, poco aplicada actualmente.
Revertir estas carencias (el relativo mal estado de los polígonos industriales y la complejidad de las tramitaciones administrativas) no es una simple operación de maquillaje sino que conlleva una reflexión más profunda en la que las administraciones asuman que la actividad económica y su localización deben desempeñar un papel central en el proyecto de ciudad, al mismo nivel que los espacios residenciales. Es necesario revertir, por lo tanto, la visión territorial negativa de la industria heredada en las últimas décadas y generar un discurso positivo sobre una actividad que hoy es mucho más limpia y que tiene, cada vez más, la digitalización y la sostenibilidad como horizonte. Este nuevo paradigma en relación con la actividad económica y la industria requiere, a nivel local, una mayor coordinación entre las áreas de promoción económica y de urbanismo. El Ayuntamiento de Cerdanyola del Vallès, tal y como apuntó su alcalde Carles Cordón, es un buen ejemplo de ello con la creación de una Oficina de Gestión Empresarial compartida entre las dos áreas que intenta, por ejemplo, acelerar las licencias urbanísticas a través de una mayor comprensión mutua entre los requerimientos urbanísticos y las necesidades de las empresas.
A nivel normativo la simplificación podría ocurrir, tal y como apuntó Maria Buhigas, por considerar la regulación de los usos permitidos no a partir de la lógica de las actividades sino de la lógica de las externalidades. En este sentido resulta útil y esclarecedora la distinción que hizo Maria Rosa Vilella, subdirectora general de Estrategias Territoriales y Paisaje de la Generalitat, en tres tipologías básicas: las que pueden tener mixtura con la ciudad, las que necesitan un polígono industrial municipal y las que necesitan espacios muy grandes (y que tienen como solución la redacción de planes directores urbanísticos).
Más dudas existen sobre la posible mixticidad de usos. Alícia Casart, de la Cámara de Comercio de Barcelona, ??defendió que cada vez más nos encontramos ante cadenas integradas que incluyen industria, logística y servicios tecnológicos y profesionales y que sería necesaria mayor flexibilidad para permitir todos estos usos en los polígonos industriales. Sin embargo, como se apuntó en el debate, habrá que gestionar bien esta mixtura porque la industria no tiene alternativa de localización fuera de los polígonos y con frecuencia no puede pagar el mismo precio por el suelo que una empresa de otros sectores que también pueden convivir con el espacio residencial.
Desde el punto de vista del planeamiento la concurrencia de los planes urbanísticos y los planes estratégicos constituye también una vía de avances puesto que fija marcos de trabajos más compartidos en las diferentes áreas de gestión.
El paisaje como herramienta para integrar la industria en el proyecto de ciudad
Al principio del artículo hemos comentado que hace unas décadas se produjo una disociación entre el espacio residencial (la ciudad) y el espacio productivo (los polígonos) que todavía hoy arrastramos y que es un lastre para las estrategias que queiren volver a poner la industria en el centro del imaginario de prosperidad del país. Más allá de hacer frente a las deficiencias en servicios de los polígonos y acelerar las licencias, ahora es el momento de integrar la industria de nuevo en la ciudad. No se trata tanto de un fenómeno físico (aunque ya hemos dicho que determinada industria puede convivir perfectamente dentro de los espacios residenciales), sino de garantizar una calidad del paisaje industrial similar a la de los centros urbanos.
Esta mejora de los paisajes industriales tiene tres componentes. En primer lugar, un componente económico ya que, como explicó Francesc Muñoz, cada vez son más las actividades económicas que necesitan y valoran un paisaje atractivo e incluso que hacen de éste un elemento de progreso y crecimiento empresarial. Aunque a menudo asociamos los valores del paisaje a sectores como el turístico o el agrario también la industria necesita un entorno de calidad, ordenado y con los servicios necesarios para mejorar su imagen de marca frente a clientes, proveedores y consumidores, para realzar determinados productos y servicios e, igualmente importante, para atraer talento.
En segundo lugar, el tratamiento del paisaje tiene una dimensión social ya que en los polígonos y áreas especializadas viven y pasan una parte significativa de su tiempo un gran número de trabajadores y trabajadoras. Desde este punto de vista las estrategias de mejora de los polígonos no deben dirigirse sólo a las empresas y sus direcciones sino también a las personas que trabajan, contando con ellas a través de sus órganos de representación como los comités de empresa y los sindicatos o a través de consultas colectivas y otros procesos participativos.
El tercer componente es el territorial: hay que tener presente que en Cataluña, antes de 1970, había 179 polígonos industriales. En 2000 eran más de 953 y hoy llegan casi a los 1.500. Es un fenómeno con grandes diferencias geográficas pero constante de acuerdo con los datos, de modo que por su importancia cuantitativa, el propio metabolismo y los efectos en la matriz biofísica es insoslayable atenderlos. (Fuente: SIPAE, 2022)
Hablar de paisaje en los polígonos es hablar de calidad urbana, de contacto con la naturaleza, de servicios a la vida diaria, de simbiosis por proximidad, de conexión digital, de asociacionismo, de imaginarios y representaciones… es decir, lo mismo que queremos para las ciudades. Y de echar una nueva mirada para perder la vergüenza sobre los paisajes industriales, unos paisajes que son ordinarios pero precisamente por eso tienen que ver con la identidad del lugar, el tiempo cotidiano de las personas y que, además, nos explican cómo producimos.
Estos últimos años se están activando una amplia gama de estrategias de promoción económica y empleo en las que el paisaje tiene un papel destacado. Es el caso de la economía azul, la economía del visitante, la economía creativa, la agroecología o la economía de cuidados y salud. No podemos disociar estos planteamientos renovadores del desarrollo local de la evolución de las áreas industriales. Pensar los polígonos en clave de paisaje puede ser la clave para dignificarlos y volver a integrar la industria en el proyecto de ciudad y en el imaginario de prosperidad del país.
